ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO PÚBLICO VIOLA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO PÚBLICO É IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Notícia divulgada pela Assessoria de Imprensa do STJ

Logo Direito Penal EconômicoO assédio moral, mais do que apenas uma provocação no local de trabalho, como sarcasmo, crítica, zombaria e trote, é uma campanha psicológica com o objetivo de fazer da vítima uma pessoa rejeitada. Ela é submetida a difamação, abusos verbais, agressões e tratamento frio e impessoal. A definição integra uma decisão judicial do Superior Tribunal de Justiça (STJ), de relatoria da ministra Eliana Calmon, em um dos muitos casos de assédio moral contra servidores públicos que chegam ao Poder Judiciário.

Quando o ambiente profissional é privado, a competência para jugar casos de assédio é da Justiça do Trabalho. Se ocorre em órgão público, a jurisdição é da Justiça comum. Embora trabalhadores da iniciativa privada sejam mais vulneráveis a esse tipo de abuso, a estabilidade no emprego dos servidores públicos não impede o assédio, seja moral ou sexual.

A Lei 10.224/01 introduziu o artigo 216-A no Código Penal, tipificando o assédio sexual como crime. A pena prevista é de detenção de um a dois anos, aumentada de um terço se a vítima for menor de idade. Já o assédio moral, embora não faça parte expressamente do ordenamento jurídico brasileiro, não tem sido tolerado pelo Judiciário. Mas, tanto em um caso como em outro, nem sempre é fácil provar sua ocorrência.

O Superior Tribunal de Justiça já tem uma jurisprudência ampla em casos de assédio moral e sexual contra servidores públicos. Nos últimos anos a corte recebeu diversos casos de abusos cometidos por agentes do estado contra colegas de trabalho, subordinados ou público em geral.

Improbidade administrativa
Em julgamento em setembro passado, a 2ª Turma tomou inclusive uma decisão inédita na Corte Superior: reconheceu o assédio moral como ato de improbidade administrativa. No caso, foi demonstrado que o prefeito de uma cidade gaúcha perseguiu servidora que denunciou problema com dívida do município ao Ministério Público do Rio Grande do Sul.

Segundo o processo, o prefeito teria colocado a servidora “de castigo” em uma sala de reuniões por quatro dias, teria ainda ameaçado colocá-la em disponibilidade, além de ter concedido férias forçadas de 30 dias. Para a relatora do caso, ministra Eliana Calmon, o que ocorreu com a servidora gaúcha foi um “caso clássico de assédio moral, agravado por motivo torpe”.

Seguindo o voto da relatora, a Turma reformou a decisão de segundo grau, que não reconheceu o assédio como ato de improbidade, e restabeleceu integralmente a sentença que havia condenado o prefeito à perda dos direitos políticos e multa equivalente a cinco anos de remuneração mensal à época dos fatos. A decisão se deu na análise de Recurso Especial (REsp 1.286.466).

Assédio sexual 
Em outro processo, a 2ª Turma manteve decisão da Justiça catarinense que condenou um professor de matemática da rede pública estadual à perda do cargo com base na Lei 8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Ele foi acusado de assediar sexualmente suas alunas em troca de boas notas.

A condenação foi imposta com base no artigo 11 da LIA, segundo o qual “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”. A jurisprudência estabelece ser necessária a presença de dolo na conduta para que ocorra o enquadramento nesse artigo.

Segundo o relator, ministro Humberto Martins, o dolo foi claramente demonstrado, pois o professor atuou com intenção de assediar as alunas e obter vantagem indevida em função do cargo que ocupava, “o que subverte os valores fundamentais da sociedade e corrói sua estrutura”.

Perseguição política
Uma orientadora educacional pediu na Justiça indenização por danos morais alegando ter sido transferida de cidade por perseguição política do chefe. O pedido foi negado em primeira e segunda instância, por não ter sido comprovado o nexo de causalidade entre a conduta discricionária da administração e os danos morais que a autora disse ter sofrido.

No recurso ao STJ, a servidora alegou omissões e contradições na análise das provas do assédio moral. O relator, ministro Benedito Gonçalves, verificou que a decisão de segundo grau observou o fato de que a transferência da servidora foi anulada por falta de motivação, necessária para validar atos da administração. Contudo, não houve comprovação da prática de perseguição política ou assédio moral.

Ainda segundo os magistrados de segundo grau, não há definição comprovada das causas que desencadearam a ansiedade e a depressão alegadas pela orientadora educacional. Uma testemunha no processo afirmou que não percebeu nenhum tipo de perseguição da atual administração em relação à autora e que nunca presenciou, nem mesmo ficou sabendo, de nenhuma ofensa praticada pela secretária de educação em relação à servidora.

“Ao que se pode perceber do trecho do depoimento em destaque, não se conhece a prática de atos de perseguição política ou de assédio moral, de sorte que as doenças de que foi acometida a autora não podem ter suas causas atribuídas ao município”, concluiu a decisão.

Considerando que o tribunal de origem se manifestou sobre todas as questões relevantes para a solução da controvérsia, a 1ª Turma negou o recurso da servidora. Até porque, para alterar a decisão, seria necessário o reexame de provas, o que é vedado em julgamento de recurso especial pela Súmula 7 do STJ, conforme o Agravo em Recurso Especial 51.551.

Estágio probatório
Aprovado em concurso para o Tribunal de Justiça de Rondônia, um engenheiro elétrico foi reprovado no estágio probatório e foi à Justiça alegando ter sido vítima de assédio moral profissional. Em Mandado de Segurança contra ato do presidente da corte e do chefe do setor de engenharia, ele alegou que suas avaliações foram injustas e parciais, e apontou vícios no processo administrativo e no ato de exoneração do cargo.

Para a ministra Laurita Vaz, relatora do Recurso em Mandado de Segurança analisado pela 5ª Turma, o engenheiro não conseguiu demonstrar, com prova documental pré-constituída, a existência de qualquer fato ou conduta dos superiores capazes de caracterizar o assédio.

Quanto à alegação do engenheiro de que suas avaliações de desempenho no estágio probatório não foram feitas por uma comissão, a ministra disse que a jurisprudência do STJ entende que essa avaliação deve ser feita pela chefia imediata do servidor, pois é a autoridade que acompanha diretamente suas atividades.

Segundo a relatora, o Estatuto do Servidor (Lei 8.112/1990) dá ao funcionário público o direito de submeter a avaliação de sua chefia ao crivo de uma comissão. No caso, contudo, o engenheiro não se insurgiu contra nenhuma das cinco primeiras avaliações feitas por seu superior hierárquico.

Além disso, mesmo sem ter sido acionada pelo servidor, a comissão interveio espontaneamente, por duas vezes, no processo de avaliação, devido às notas abaixo da média. Ao final do estágio probatório, essa comissão emitiu parecer conclusivo sobre a média final do servidor. Por essas razões, foi negado o Recurso em Mandado de Segurança (RMS 23.504).

Excesso de trabalho
Oficiais de Justiça do estado de São Paulo alegaram que sua excessiva carga de trabalho configurava assédio moral. Argumentaram que, além de estarem submetidos a um volume de trabalho “muito acima do razoável” na 1ª e 2ª Varas da Comarca de Leme, o presidente do tribunal paulista determinou que eles exercessem suas funções cumulativamente, por tempo determinado, com as da 3ª Vara da mesma localidade, sem prejuízo das obrigações originais e em horário normal de trabalho.

Segundo os servidores, a prorrogação do acúmulo de funções seria ilegal e abusiva, configurando assédio moral e trabalho extraordinário sem a devida contrapartida financeira. Eles apontaram a carência de servidores e queriam a realização de concurso público.

A ministra Laurita Vaz, relatora do recurso em mandado de segurança dos servidores, considerou que não foram comprovadas, com prova documental pré-constituída, a existência de assédio moral, nem a prestação de serviço extraordinário sem a devida remuneração. Quanto ao concurso público, ela disse que sua realização é prerrogativa exclusiva da administração.

“Por fim, é de ser ressaltado que o ato impugnado não é abusivo, tampouco ilegal, uma vez que, conquanto seja efetiva a cumulação de serviço, essa fixação teve caráter temporário e precário, voltada, à toda evidência, a atender interesse público relevante, qual seja: a garantia da prestação jurisdicional”, disse a ministra no voto, acompanhado por todos os ministros da 5ª Turma no julgamento do RMS 25.927.

Hora de parar
Quando o Judiciário não reconhece, de forma bem fundamentada, a ocorrência do assédio, insistir no assunto pode ter resultado ruim para quem acusa. Exemplo disso foi o julgamento de um Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial (AREsp 117.825) pela 4ª Turma.

Essa sequência de instrumentos processuais revela o inconformismo da autora. Depois de a ação de indenização por danos morais ter sido frustrada em primeira instância, o Tribunal de Justiça negou a apelação da autora e não admitiu que o recurso especial fosse levado ao STJ. Os desembargadores do TJ-RS entenderam que ela não conseguiu provar que o réu tivesse praticado qualquer atitude desrespeitosa contra si.

Mesmo assim, a autora entrou com agravo pedindo diretamente à Corte Superior que analisasse o caso, o que foi negado monocraticamente pelo relator. Após isso, ela apresentou agravo regimental para levar o pleito ao órgão colegiado. Resultado: foi multada por apresentar recursos sem fundamento.

No caso, a autora acusou um médico de tentar beijá-la à força. Como provas do assédio sexual, disse que foi vista chorando no posto de enfermagem e que o médico, seu superior hierárquico, estava no hospital no momento do fato.

Dez testemunhas foram ouvidas. Algumas confirmaram o choro, mas ninguém viu o suposto contato físico. Outras afirmaram que o médico tem comportamento normal e que suas demonstrações de afeto não têm conotação sexual. Para os magistrados gaúchos, não há prova razoável de que o médico tenha cometido o assédio. “Não se desconhece que em casos dessa natureza deve haver uma valoração especial da palavra da vítima. Todavia, a versão da autora deve ser cotejada com o contexto probatório”, concluiu a decisão que foi mantida pelo STJ.

LEIA O INTEIRO TEOR DA DECISÃO QUE SEGUE, PROFERIDA PELO STJ ANALISANDO CASO SOBRE O ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO PÚBLICO:

RECURSO ESPECIAL Nº 1.286.466 – RS 

EMENTA

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ASSÉDIO MORAL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429⁄1992. ENQUADRAMENTO. CONDUTA QUE EXTRAPOLA MERA IRREGULARIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO.

1. O ilícito previsto no art. 11 da Lei 8.249⁄1992 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudência do STJ.

2. Não se enquadra como ofensa aos princípios da administração pública (art. 11 da LIA) a mera irregularidade, não revestida do elemento subjetivo convincente (dolo genérico).

3. O assédio moral, mais do que provocações no local de trabalho – sarcasmo, crítica, zombaria e trote –, é campanha de terror psicológico pela rejeição.

4. A prática de assédio moral enquadra-se na conduta prevista no art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e malferimento à impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém.

5. A Lei 8.429⁄1992 objetiva coibir, punir e⁄ou afastar da atividade pública os  agentes que demonstrem caráter incompatível com a natureza da atividade desenvolvida.

6. Esse tipo de ato, para configurar-se como ato de improbidade exige a demonstração do elemento subjetivo, a título de dolo lato sensu ou genérico, presente na hipótese.

7. Recurso especial provido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de Justiça “A Turma, por unanimidade, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em bloco.” Os Srs. Ministros Castro Meira, HumbertoMartins, Herman Benjamin e Mauro Campbell Marques (Presidente) votaram com a Sra. Ministra Relatora.

Brasília-DF, 03 de setembro de 2013 (Data do Julgamento)

MINISTRA ELIANA CALMON 

Relatora

RELATÓRIO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON: Trata-se de recurso especial fundado na alínea “a” do permissivo constitucional contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (fl. 499):

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. ATO ATENTATÓRIO   AOS   PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PUNIÇÃO INDEVIDA A FUNCIONÁRIO  MUNICIPAL.  INEXISTÊNCIA  DE ATO DE IMPROBIDADE PARA OS FINS DA LEI Nº 8.42911992.

Conforme  abalizada  doutrina,  a probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa, que mereceu consideração especial e   da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos. Consiste no dever de o funcionário, no exercício de suas funções, servir a Administração com honestidade, sem se aproveitar dos poderes e facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem.

Não é qualquer falta funcional que dá ensejo à condenação nas penas da Lei da Improbidade.

No caso, a indevida punição de funcionário não guarda qualquer relação com a moralidade administrativa prevista no art. 11  da Lei n2′ 8.429⁄1992.

Improcedência da demanda.

Apelação provida.

O recorrente aponta ofensa ao art. 11, caput, da Lei 8.429⁄1992, sob o argumento de ocorrência de ato atentatório aos princípios da Administração Pública, com a consequente aplicação das sanções cabíveis.

Sem contrarraazões (certidão de fl. 517), subiram os autos a esta Corte por força de decisão no AREsp 9.031⁄RS (fl. 558). Nesta instância, o Ministério Público Federal pronunciou-se consoante parecer com ementa nos seguintes termos (fl. 569):

Administrativo e Processo Civil. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Ato atentatório aos princípios da administração pública.

2. Punição indevida a funcionário municipal impedindo-a de trabalhar em suas funções regulares sem qualquer sindicância ou procedimento administrativo disciplinar.

3. Violação aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Desvio de finalidade do cargo público de prefeito municipal.

4. Parecer do MPF pelo conhecimento e provimento do recurso especial, a fim de reformar o acórdão hostilizado e restabelecer a sentença.

É o relatório.

VOTO

A EXMA. SRA. MINISTRA ELIANA CALMON (Relatora): Cuida-se, na origem, de ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa, proposta pelo Parquet estadual contra Odilon Almeida Mesko, ex-Prefeito de Canguçu⁄RS.

O TJ⁄RS concluiu pela improcedência da ação, reformando integralmente a sentença, que havia condenado o réu à suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos; ao pagamento de multa civil de 5 (cinco) anos no valor da remuneração percebida à época do fato e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.

Busca o recorrente, o reenquadramento das condutas imputadas ao réu como ato de improbidade, por ofensa aos princípios norteadores da Administração Pública (art. 11 da LIA).

Inicialmente, destaco que o recurso especial não depende de incursão no acervo fático-probatório, sabidamente obstada pela Súmula 7⁄STJ, pois os contornos fáticos estão muito bem delimitados nos provimentos judiciais da instância ordinária, notadamente, na sentença de fls. 454-457.

Feitos esses breves esclarecimentos, passo ao exame do recurso especial.

caput do art. 11 da Lei 8.429⁄1992 define como ato de improbidade a conduta “que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”.

Sobre o referido dispositivo, já assentou esta Corte, que a tipificação dessas condutas independe da ocorrência de prejuízo ao erário.

Também se pondera neste Tribunal Superior, que nem toda ilicitude é, por si só, ato de improbidade. Ficam de fora do conceito de ato ímprobo as meras irregularidades, não revestidas do elemento subjetivo convincente, que, segundo pacificado nesta Casa, se trata do dolo genérico ou lato sensu, consubstanciado na consciência da ilicitude.

Diante desse cenário hermenêutico, cabe a análise dos fatos imputados ao réu na presente ação.

Para tanto, aproveito-me de trecho da sentença (fls. 454-455):

O Ministério Público ajuizou ação civil pública em desfavor de Odilon Almeida Mesko, já qualificado, aduzindo ter o réu praticado ato de improbidade, por ter atentado contra os princípios da administração pública (art. 11, caput, da Lei nº 8.429⁄92). Alegou ter o réu se valido da função de Prefeito Municipal para vingar-se da funcionáriapública municipal Célis Terezinha Bitencourt Madrid, obrigando-a a permanecer “de castigo” na sala de reuniões da Prefeitura nos dias 19, 20, 21 e 22 de junho de 2001. Relatou ter o réu sido movido por sentimento de vingança, vez que referida servidora teria levado ao conhecimento do Ministério Público a existência de dívida do Município com o Fundo de Aposentadoria dos Servidores Públicos. Referiu ter o réu ameaçado colocar a servidora emdisponibilidade, bem como ter-lhe concedido, sem solicitação, férias de 30 dias. Argumentou ter referido fato dado ensejo à matérias jornalísticas e a instauração de uma comissão especial na Câmara Municipal de Canguçu. Ressaltou ter o réu ofendido os princípios que norteiam a Administração Pública, em especial o da legalidade e o da impessoalidade. Requereu a procedência da ação, ao efeito de declarar o fato imputado ao réu como ato de improbidade administrativa, bem como condenar o réu às sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei n 8.429⁄92.

(…)

O fato imputado ao réu vem fartamente comprovado através dos documentos juntados com a inicial. Com efeito, as reportagens jornalísticas de fls. 23⁄24 demonstram, de forma clara, o fato ocorrido, tendo a reportagem do jornal “Zero Hora” exibido, inclusive, uma fotografia da servidora (fl. 23). Ademais, as reportagens referem não se tratar de fato isolado, tendo o réu agido de forma semelhante com, ao menos, cinco servidores. O próprio réu, entrevistado pelo jornal “Zero Hora”, afirma ter agido nos termos descritos na inicial, referindo, inclusive, que “três dias foi muito pouco para ela” (fl. 23).

A servidora atingida pelo ato do réu, ao depor perante a Comissão Especial da Câmara de Vereadores local, confirmou os fatos descritos na inicial, asseverando ter denunciado dívida do Município com o Fundo de Aposentadoria dos servidores públicos municipais, tendo, então, lhe sido determinado pelo réu que permanecesse sentada no seu gabinete e, posteriormente, na sala de reuniões, contígua a este. Referiu ter o “castigo” sido presenciado por diversas pessoas ao longo dos quatro dias (fls. 123⁄125).

O restante dos documentos juntados referem, modo contundente, a prática do ato descrito na inicial pelo réu. Cumpre citar os depoimentos dos servidores Genes Gentil Bento e Amadelino da Silva, bem como o servidor Ênio Daniel J. Heinemann (fls. 126⁄128, 136 e 146⁄147).

Ademais, além da farta prova acerca da ocorrência e da autoria do fato, o próprio réu, representado por advogado, admitiu sua prática em sede de contestação, se limitando a argumentar não se tratar de ato de improbidade (fl. 420) (grifei).

Assim, é incontroverso nos autos, inclusive com confissão do próprio acusado, ter o réu, na qualidade de Prefeito, imposto à funcionária pública municipal Célis Terezinha Bitencourt Madrid “castigo”, ao afastá-la de suas funções e obrigando-a a permanecer três dias na sala de reuniões da Prefeitura em junho de 2001.

Também restou comprovado os motivos determinantes de sua conduta: sentimento de vingança, em razão da referida servidora ter denunciado ao Ministério Público a existência de dívida do Município com o Fundo de Aposentadoria dos Servidores Públicos.

Os fatos se tornaram públicos e amplamente noticiados na mídia local.

A meu sentir, estamos diante de caso clássico de assédio moral, agravado por motivo torpe.

O assédio moral, mais do que apenas provocações no local de trabalho – sarcasmo, crítica, zombaria e trote –, é uma campanha de terror psicológico, com o objetivo de fazer da vítima uma pessoa rejeitada. O indivíduo-alvo é submetido a difamação, abuso verbal, comportamento agressivo e tratamento frio e impessoal. Esses elementos, se não todos, estão presentes na hipótese.

A conduta do agente foi tão danosa, que já lhe rendeu, na seara civil, decisão indenizatória em favor da servidora, conforme noticiado pelo juízo de 1º grau (fl. 456):

É bem de ver, ainda, ter o fato praticado pelo réu prejudicado a servidora pública em questão, estando seu prejuízo individual descoberto pela Lei de Improbidade Administrativa, tanto que esta ingressou com ação ordinária indenizatória em desfavor do réu, a qual foi julgada procedente e confirmada pela Superior Instância, estando em fase de cumprimento (processo nº 042⁄1.03.0002989-8). Todavia, o prejuízo causado à servidora não afasta o prejuízo público, este sim protegido pela Lei de Improbidade Administrativa (grifei).

A questão é saber se o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa também abrange atos como o presente, configuradores de assédio moral.

A Lei 8.429⁄1992 objetiva coibir, punir e⁄ou afastar da atividade pública todos os agentes que demonstrem pouco apreço pelo princípio da juridicidade, denotando uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade desenvolvida.

A partir dessas premissas, não tenho dúvida de que comportamentos como o presente, enquadram-se em ‘atos atentatórios aos princípios da administração pública’, pois ‘violam os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições’, em razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e malferimento à impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém.

Ademais, consoante já mencionado, está absolutamente caracterizado o elemento subjetivo na hipótese, a título de dolo genérico.

Agiu com acerto, portanto, o juízo de 1º grau, ao concluir pela procedência da demanda, pelo reconhecimento de improbidade administrativa, prevista no art. 11 da Lei 8.429⁄1992.

Com essas considerações, dou provimento ao recurso especial, para restabelecer a sentença de fls. 454-457.

É o voto.

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